La surpension des fonctionnaires d'outre-mer réformée

LA SURPENSION DES FONCTIONNAIRES RETRAITES D'OUTRE-MER,
L'IMPARTIALITE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL
ET LE LOBBY ULTRA-MARIN

Le scandale de l’ITR (rappel sommaire)

À l'instar des fonctionnaires en activité, les titulaires d'une pension de retraite civile ou militaire de l'État ayant établi leur résidence outre-mer reçoivent une indemnité, largement défiscalisée, qui majore leur retraite de 35 % dans l’Océan indien (La Réunion, Mayotte), de 40 % à Saint-Pierre-et-Miquelon et de 75 % dans le Pacifique (Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Wallis-et-Futuna). Cette majoration des pensions de retraite comme des pensions de réversion et d’orphelins porte le nom d’indemnité temporaire de retraite des fonctionnaires de l’État outre-mer (ITR) ou « surpension » (D. n° 52-1050, 10 sept. 1952, pour les pensions civiles et militaires ; D. n° 54-1293, 24 déc. 1954, pour les pensions militaires d'invalidité et de victimes de guerre).

En 2005, l’ITR a été versée à 30 600 retraités pour un coût budgétaire de 250 millions €. Ce nombre est en croissance de 10 % par an si bien qu’en 2007, près de 40 000 personnes en ont bénéficié pour un coût de 300 millions d’euros.

Une résidence effective sur le territoire de la collectivité d’outre-mer est imposée par le décret du 10 septembre 1952. L'instruction comptable n° 82-17-B3 du 20 janvier 1982 prévoit que l’ITR est intégralement payée aux retraités qui ne s'absentent pas, en une ou plusieurs fois, plus de 40 jours par année civile du territoire ultra-marin où ils résident et que, en cas d'absence plus longue, l’indemnité subit une réduction prorata temporis. Mais le contrôle de cette exigence est inexistant. Nombre de bénéficiaires de l’ITR sont purement et simplement des fraudeurs, exploitant l’absence caricaturale de contrôle administratif. Une déclaration annuelle sur l’honneur suffit à reconduire leurs droits.

Pire, la grande majorité des anciens fonctionnaires percevant l’ITR sont originaires de métropole (83 % en Nouvelle-Calédonie, 59 % en Polynésie, un tiers “seulement” à La Réunion) et n’ont jamais accompli leur carrière outre-mer, fût-ce en partie.

Sans aucune justification économique ou financière objective, l’ITR est aussi une prestation discriminatoire puisque en sont privés les fonctionnaires retraités métropolitains (comme ceux, d’ailleurs, de la Guadeloupe, de la Martinique et de Guyane) et les agents des fonctions publiques hospitalière et territoriale. Il est inutile de souligner que cette prestation n’a pas d’équivalent dans les autres régimes de sécurité sociale.

Depuis 2003, la commission des Finances du Sénat combat sans relâche l’ITR. Sa limitation (même pas sa suppression) fut proposée par voie d’amendement lors de l’examen des lois de finances pour 2004, pour 2006, pour 2007, pour 2008 ainsi que de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 ! L’échec systématique de ces tentatives en dit long sur le poids politique des représentants de l’outre-mer, doublé de la crainte de réduire un avantage offert à des fonctionnaires, aussi abusif soit-il.

La tentative de torpillage du Conseil constitutionnel

L’article 96 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 revenait à l’assaut de l’ITR en prévoyant son extinction très progressive et non rétroactive à l’horizon de 2028... Le Conseil constitutionnel a censuré cette disposition dans des conditions qui invitent à s’interroger sur l’objectivité de la Haute juridiction.

Officiellement, l’article 96 faisait partie du lot habituel de « cavaliers sociaux » : « ces dispositions n’ont pas d’effet ou ont un effet trop indirect sur les dépenses des régimes obligatoires de base (…) ; par suite, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale » (Cons. const., 11 déc. 2008, déc. n° 2008-571 DC, consid. 25). De plus,  le texte ne présentait pas un « caractère permanent » (note [1]). Le raisonnement peine à convaincre. D’une part, la limitation d’une prestation d’assurance vieillesse telle que l’ITR, coûtant plus de 300 millions € chaque année, a évidemment un effet majeur sur les dépenses du régime obligatoire des fonctionnaires. D’autre part, les nouvelles restrictions apportées au versement de cette même prestation puis sa suppression définitive à terme ont bien un caractère permanent, sauf à confondre dispositions transitoires et dispositions temporaires.

Officiellement, encore, le Conseil jugea irrecevable le mémoire déposé par le sulfureux sénateur de la Polynésie française, Gaston Flosse, qui critiquait l’abolition de l’ITR comme privant son territoire d’une manne considérable, et n’a donc pas prêté l’oreille à un argumentaire de type clientéliste. Mais il est de notoriété publique que des liens très étroits unissent ledit sénateur à l’un des membres du Conseil constitutionnel, ancien Président de la République, qui, lors de ses deux mandats élyséens, organisa des transferts de fonds publics phénoménaux au profit de la Polynésie française et jura protection aux privilèges de ses électeurs.

La seule éventualité d’un soupçon planant sur l’impartialité de la Haute juridiction commandait que ce membre se déporte et ne siège pas. En prenant part à la décision du 11 décembre 2008, il a autorisé les citoyens à penser qu’un membre du Conseil constitutionnel avait pu se faire l’avocat d’un lobby et de vieux amis politiques. Cet événement montre que la présence de personnalités politiques au sein d'une Haute juridiction est particulièrement néfaste à sa crédibilité. Que l'on songe à cette autre membre éminente (Simone Veil) qui, en 2004, désireuse de militer activement en faveur du « oui » lors du référendum sur le projet de Constitution pour l’Europe, s'était auto-proclamée « en congé provisoire » du Conseil constitutionnel alors que cette position statutaire est inexistante et d’ailleurs inconcevable, le devoir d'indépendance ne pouvant souffrir aucune éclipse ou suspension ! A tolérer ces écarts de conduite, le Conseil constitutionnel français pourrait gagner en Europe et dans le monde une réputation peu enviable, fort éloignée de l'image d'intégrité abolue qu’une véritable Cour constitutionnelle doit arborer

La victoire du droit et des sénateurs

Mais la morale, le droit et la pugnacité du Sénat l’ont finalement emporté. La loi de finances rectificative pour 2008 a recueilli les dispositions censurées à la faveur d’un amendement déposé par le sénateur Marini. Le Conseil constitutionnel n’a pas eu, cette fois, l’audace affirmer qu’il s’agissait d’un « cavalier budgétaire »… La ficelle aurait été trop grosse.

Nouvelles règles

1. Nouveaux bénéficiaires

À compter du 1er janvier 2009, l’ITR n’est plus attribuée qu’aux pensionnés qui

- ont leur résidence effective dans les collectivités concernées. Les services de la direction générale des finances publiques (c’est-à-dire les trésoreries générales au niveau local) contrôleront cette condition essentielle. Les demandeurs et les bénéficiaires de l’ITR, les administrations de l'État, les collectivités territoriales ainsi que les opérateurs de téléphonie fixe ou mobile seront tenus de communiquer les renseignements, justifications ou éclaircissements nécessaires à cette vérification. En cas d'infraction « volontaire », le droit à l’ITR sera perdu.

- ont accompli 15 années de services effectifs dans les collectivités ou remplissent les critères d'éligibilité retenus pour l'octroi des congés bonifiés (c’est-à-dire que le « centre des intérêts moraux et matériels » du fonctionnaire y est situé) (voir note [2]) ;

- justifient du nombre de trimestres nécessaire (160 trimestres en 2008, 161 en 2009, etc., jusqu’à 164 en 2012) pour obtenir le taux maximum (75 %) de la pension de retraite de fonctionnaire ou, à défaut, perçoivent une pension échappant au mécanisme de la décote (note [3]) ;

- ont été radiés des cadres depuis moins de cinq ans.

L'indemnité temporaire de retraite ne sera plus du tout attribuée à compter du 1er janvier 2028. Le choix de cette date est arbitraire et repousse aux calendes grecques la disparition de cette anomalie. Cependant, entre 2009 et 2027, le montant des ITR attribuées aux nouveaux bénéficiaires sera limité à un plafond, défini par décret selon la collectivité de résidence (mais qui devrait être fixé uniformément à 8 000 €). Mieux, à partir de 2019, ce plafond va décroître progressivement jusqu’à devenir nul le 1er janvier 2028.

2. Anciens bénéficiaires

S’agissant des anciens bénéficiaires, le montant des ITR (octroyées avant le 1er janvier 2009) est gelé avant de connaître une dégressivité puis un plafonnement uniforme.

Dans l’immédiat, les ITR sont plafonnées à leur valeur au 31 décembre 2008. Elles seront soumises à un second plafond réglementaire, fixé par année. Jusqu’en 2018, la part dépassant ce second plafond sera écrêtée progressivement chaque année pour atteindre finalement le plafond réglementaire relatif à l'année 2018 (qui devrait être à cette date de 10 000 € par an à La Réunion, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon et de 18 000 € dans le Pacifique).

En guise de lot de consolation, la loi prévoit que le Gouvernement présentera un rapport sur l’instauration d’un régime de retraite complémentaire pour les fonctionnaires servant outre-mer.

Patrick Morvan


Notes

[1] Le propos se réfère implicitement à l’article L. O. 111-3, V, C, 2° du Code de la sécurité sociale selon lequel « peuvent figurer » dans la partie dépenses de la loi de financement « les dispositions ayant un effet sur les dépenses de l’année ou des années ultérieures des régimes obligatoires de base (…), à la condition qu’elles présentent un caractère permanent ».

[2] Un congé bonifié (d’une durée de 30 jours, s’ajoutant une fois tous les 36 mois au congé annuel) assorti d’une prise en charge des frais de voyage peut être accordé au fonctionnaire en poste en métropole dont la résidence habituelle est située dans un DOM et réciproquement (D. n° 78-399, 26 mars 1978, pour les fonctionnaires de l’État ; D. n° 88-168, 15 févr. 1988, pour les fonctionnaires territoriaux). La résidence habituelle s’entend alors du « centre des intérêts moraux et matériels » (CIMM) de l’intéressé, défini selon divers critères réglementaires (domicile des père et mère ou des parents les plus proches, possession de biens fonciers, domicile avant l’entrée dans l’administration…) mais aussi par tous moyens (suivant une circulaire du 5 novembre 1980 illustrée par une jurisprudence administrative). En décembre 2008, le secrétaire d’État chargé de l’Outre-Mer a annoncé une réforme des congés bonifiés en 2009 qui suscite déjà un tollé.

[3] Ont droit à jouissance immédiate de la pension civile le fonctionnaire parent de trois enfants vivants (ou d'un enfant vivant de plus d'un an atteint d'une invalidité d'au moins 80 %)  à condition qu'il ait interrompu son activité pour chaque enfant durant deux mois dans le cadre d'un congé légal (C. pens. retr., art. L. 24, I et art. R. 37) et le fonctionnaire mis à la retraite pour invalidité ou atteint d'une infirmité ou d'une maladie incurable (C. pens. retr., art. L. 24, I).