Une fraude sociale sous les cocotiers

la « surpension » des fonctionnaires retraitÉs d’outre-mer :

le scandale de l'I.T.R.

Dernières nouvelles : dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), le Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP), chargé de définir 166 mesures de rationalisation des dépenses de l'Etat, a présenté une deuxième salve de mesures le 4 avril 2008, permettant une économie de 7 milliards d'euros, parmi lesquelles la suppression progressive des surpensions versées aux fonctionnaires retraités partis s'installer outre-mer.
Cet article expose l'anomalie et la gabegie que représente cette prestation exorbitante qui a survécu à tous les assauts.

1. - À l'instar des fonctionnaires en activité, les titulaires d'une pension de retraite civile ou militaire de l'État ayant établi leur résidence outre-mer reçoivent une indemnité, largement défiscalisée[1], qui majore leur retraite

 -         de 35 % dans l’Océan indien (La Réunion, Mayotte),

 -         de 40 % à Saint-Pierre-et-Miquelon

 -         et de 75 % dans le Pacifique (Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Wallis-et-Futuna).

Cette majoration des pensions de retraite comme des pensions de réversion et d’orphelins porte le nom d’indemnité temporaire de retraite des fonctionnaires de l’État outre-mer (ITR) ou « surpension ».


2. - L’ITR puise son origine dans un décret des années 1950 (D. n° 52-1050, 10 sept. 1952, pour les pensions civiles et militaires. Adde D. n° 54-1293, 24 déc. 1954, pour les pensions militaires d'invalidité et de victimes de guerre), édictés à une époque où les voyages vers l’outre-mer prenaient des mois, les conditions de vie sous ces latitudes plus difficiles, où les modalités de calcul et de paiement de l’ITR en francs CFA et francs CFP (pacifique) étaient défavorables.

Depuis lors, les temps ont bien changé : l’outre-mer est accessible et peu traumatisant pour le métropolitain ; le franc CFA a disparu à La Réunion tandis que le franc CFP est indexé sur l’euro dans les territoires du Pacifique depuis 1999. Pourtant, l’ITR subsiste immuablement.


3. - En 2005, l’ITR a été versée à 30 600 retraités pour un coût budgétaire de 250 millions €. Ce nombre est en croissance de 10 % par an si bien qu’en 2007, près de 40 000 personnes en auront bénéficié pour un coût de 300 millions d’euros.

L’effet d’aubaine prend une ampleur inquiétante. Si les militaires en étaient des bénéficiaires traditionnels, la proportion de civils a fortement augmenté (aujourd’hui près des 2/3) sous l’influence d’articles parus et de reportage diffusés dans la presse écrite, audiovisuelle et informatique qui ont révélé cette manne au grand public. Les enseignants, retraités de l’Éducation nationale, en sont particulièrement friands, de même que les titulaires de la pension minimale (minimum retraite) qui trouvent ici un moyen d’améliorer nettement leur ordinaire.


4. – Une résidence effective sur le territoire de la collectivité d’outre-mer est imposée par le décret du 10 septembre 1952. L'instruction comptable n° 82-17-B3 du 20 janvier 1982 prévoit que l’ITR est intégralement payée aux retraités qui ne s'absentent pas, en une ou plusieurs fois, plus de 40 jours par année civile du territoire ultra-marin où ils résident et que, en cas d'absence plus longue, l’indemnité subit une réduction prorata temporis.

Mais le contrôle de cette exigence est inexistant. Certes, l'article 60 de la loi n° 96-609 du 5 juillet 1996, portant dispositions diverses relatives à l'outre-mer, avait habilité les services du Trésor public à « procéder aux contrôles des conditions de résidence effective pour le paiement des compléments de pensions » civiles ou militaires de retraite sans que puisse leur être opposé le secret professionnel.  Mais le Conseil d’État a ruiné l’efficacité de cette mesure en jugeant illégales les dispositions réglementaires qui auraient permis son application (D. 27 avr. 1939, art. 1^er et 11, pour la Polynésie française ; D. 13 juill. 1937, art. 34, pour la Nouvelle-Calédonie) en imposant aux voyageurs arrivant dans ces contrées de remplir une « fiche spéciale d'identité » ou une « feuille de renseignement » pour les autorités de police. Aux yeux du juge administratif, ces formalités apportaient « à la liberté de circulation des citoyens sur le territoire de la République des restrictions qui ne sont pas justifiées par des nécessités propres » à ces territoires d'outre-mer[2].


5. -  Le résultat de ce désordre juridique est que la grande majorité des anciens fonctionnaires percevant l’ITR sont originaires de métropole (83 % en Nouvelle-Calédonie, 59 % en Polynésie, mais un tiers “seulement” à La Réunion) et n’ont jamais accompli leur carrière outre-mer, fût-ce en partie.
Pire, l’ITR est une prestation discriminatoire. Sans aucune justification économique ou financière objective, en sont privés : 

 -         bien sûr, les fonctionnaires retraités métropolitains ;

 -         mais aussi les fonctionnaires retraités de la Guadeloupe, de la Martinique et de Guyane (La Réunion est le seul DOM concerné)

 -         et les agents des fonctions publiques hospitalière et territoriale.

Encore pire, une grande quantité de bénéficiaires de l’ITR sont purement et simplement des fraudeurs, exploitant l’absence caricaturale de contrôle administratif. Une déclaration annuelle sur l’honneur suffit à reconduire leurs droits.

Le sénateur de La Réunion déclarait en 2003 que, chaque année, plus de 500 fonctionnaires retraités se rendaient dans cette île pour y louer ou acheter un appartement à la seule fin de disposer d'une adresse qui est « en général fictive »[3]. Le phénomène est encore plus prospère dans les terres lointaines du Pacifique (Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Wallis-et-Futuna), où le taux de majoration atteint 75 % et qui concentrent plus de 53 % du coût total de cette prestation dont le montant annuel moyen, en 2005, dépassait 11 000 € (36 000 € pour les hauts fonctionnaires).

Tous les fonctionnaires n’ont pas le service public et l’intérêt général chevillés au corps. Ceux-là, de surcroît, se rendent coupables du délit d’escroquerie par emploi de manœuvres frauduleuses (C. pén., art. 313-1) et encourent une peine de cinq ans d'emprisonnement et de 375 000 euros d'amende.


6. – La Cour des comptes avait dénoncé en 2003[4] le scandale. Un rapport a encore été établi en novembre 2006 sur ce sujet par une mission d’audit de modernisation[5].

Depuis 2003, la commission des Finances du Sénat combat sans relâche l’ITR. Sa limitation (même pas sa suppression) fut proposée par voie d’amendement lors de l’examen des lois de finances pour 2004, pour 2006, pour 2007 et pour 2008 ainsi que de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 ! L’échec systématique de ces tentatives en dit long sur le poids politique des représentants de l’outre-mer, doublé de la crainte de réduire un avantage offert à des fonctionnaires, aussi abusif soit-il.

Dernier de ces assauts infructueux, l’amendement sénatorial (présenté par MM. Arthuis et Marini) lors de l’examen de la loi de finances pour 2008 prévoyait de réserver l’ITR aux seuls bénéficiaires de cet avantage à la date du 1^er janvier 2008 qui remplissaient la condition de résidence effective, tout en le plafonnant au montant perçu par eux à cette date et en réduisant le taux de la surpension à 35 % pour les personnes qui n’étaient pas nées dans ces territoires ou qui n'y avaient pas été en poste durant les cinq années précédant leur retraite. Les agents qui cessaient de résider dans ces territoires ou s'en absentaient plus de 80 jours par an devaient la perdre définitivement.

L’amendement fut retiré à la demande du gouvernement le 30 novembre 2007, le ministre du Budget déclarant bravement qu’il se « saisirait du dossier »… plus tard.


7. – Les artisans de ce scandale sont repérables : un pouvoir exécutif influençable par les représentants des intérêts égoïstes (de l’outre-mer, en l’occurrence), un législateur désespérément impuissant, un juge des libertés publiques qui, par son idéalisme candide, épouse la cause des fraudeurs.

Des fléaux à éradiquer dans une démocratie, en commençant par ses dépendances insulaires aux pratiques de République bananière.

 Patrick Morvan

[1] Cette indemnité bénéficie des régimes fiscaux de faveur propres à l’outre-mer. Elle n’est soumise ni à la CSG sur les revenus de remplacement ni à CRDS, sauf à La Réunion.

[2] CE, 20 déc. 1995, Vedel et Jannot, req. n° 132183 et n° 142913. - CE, 1^er oct. 2001, req. n° 214223.

[3] Selon les propos du Sénateur de La Réunion, Anne-Marie Payet, lors des débats sur la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l’outre-mer (http://www.senat.fr/rap/l06-078-322/l06-078-32215.html).

[4] Cour des comptes, « Les pensions des fonctionnaires civils de l'État », Rapport public particulier, avr. 2003 : www.ccomptes.fr

[5] Mission d’audit de modernisation, Rapport sur l’indemnité temporaire de retraite des fonctionnaires de l’État outre-mer, établi par A. Bolliet (IGF), G. Bougrier (IGA) et J. Tenneroni (CGA), nov. 2006 : http://www.audits.performance-publique.gouv.fr/bib_res/218.pdf