L'INJONCTION JUDICIAIRE A LA CALIFORNIE

DE VIDER SES PRISONS

L'AFFAIRE BROWN v. PLATA (2011)

La mass incarceration (incarcération de masse) est un modèle de politique criminelle aux USA. En 2009, 1,5 million de personnes étaient en prison, soit près de 1 % de la population, un ratio ahurissant (10 fois supérieur à la France). 

Les peines infligées condamnent nombre de prisonniers à y passer le restant de leur vie, parfois pour des infractions mineures. Les législateurs des États fédérés se sont livrés à une surenchère dans le renforcement de l’arsenal répressif. Les politiciens ne manquent jamais de revendiquer devant les électeurs leur implication dans la war on crime et de critiquer la mollesse de leur adversaire en ce domaine. Tous rivalisent d’imagination dans les mesures infamantes (surveillance électronique, séjours carcéraux traumatisants de type boot camps ou scared straight, relégation des délinquants sexuels…). Le discours sécuritaire et populiste règne en maître sur l’œuvre législative.

Dans une affaire emblématique (US Supreme Court, 23 mai 2011, Brown v. Plata[1]), la Cour suprême des USA a confirmé l’ordre adressé à l’État de Californie par une formation de trois juges fédéraux[2] de réduire de 200 % à 137,5 % le taux moyen de la surpopulation carcérale dans les prisons de l’État de Californie : environ 37 000 détenus sur 156 000 devaient être libérés dans un délai de deux ans. Les heureux bénéficiaires ont été élargis purement et simplement, placés en liberté conditionnelle ou sous surveillance (électronique notamment). Les plus dangereux ont été transférés dans des prisons de comtés (que l’État californien doit indemniser en contrepartie, alors qu’il est en situation de quasi-faillite) : la surpopulation carcérale se déplace ainsi vers les county jails qui sont inadaptées à l’accueil de longues peines.

L’action en justice avait été engagée sur le fondement du 8e Amendement (partie intégrante du US Bill of Rights) prohibant les châtiments cruels et inhabituels (cruel and unusual punishments) afin de dénoncer les conditions indignes de prise en charge médicale des prisonniers (ceux, notamment, souffrant de maladies chroniques et de maladies mentales) et la mortalité engendrée par l’absence de soins. Des chiffres (et même des photos) ont choqué les Justices : 50 morts par an par manque de soins, jusqu’à 700 noms sur une liste d’attente pour consulter un médecin, un toilette parfois pour 54 détenus et des malades mentaux enfermés dans des cages de la taille d’une cabine téléphonique... La Cour suprême observe qu’aucune injonction judiciaire moins radicale n’a prouvé son efficacité au cours des 20 dernières années : une première class action avait été introduite en 1990 dans une affaire Coleman v. Brown (au profit des détenus malades mentaux) et abouti à la désignation d’un mandataire judiciaire (special master) chargé de superviser les mesures de résorption ; les rapports successifs du special master ayant conclu à un échec, une seconde class action fut engagée en 2001 dans l’affaire Plata v. Brown.

Les politiques répressives ne sont pas seules en cause dans cette situation critique : il s’avère que 66 % des anciens détenus en Californie retournent en prison, 27 % parce qu’ils ont commis une nouvelle infraction (ce qui est dans la moyenne des autres États) et 39 % parce qu’ils ont méconnu leurs obligations au titre de la liberté conditionnelle (parole violations, beaucoup plus nombreuses que dans d’autres États qui sont parvenus à endiguer leur surpopulation carcérale).

Un plan, adopté en 2007, prévoyait la création de 53 000 lits supplémentaires pour 7,4 milliards $ mais, en 2011, aucune prison n’était sortie de terre - alors qu’elles avaient fleuri sans difficultés les années précédentes, assurant la fortune d’opérateurs privés (la privatisation des prisons est une autre plaie du système carcéral US, voir à ce propos le bon Webdocumentaire Prison Valley).

La quasi-faillite de la Californie, incapable de construire de nouvelles prisons ou d’embaucher plus de médecins, ne permettait plus d’envisager d’autres remèdes qu’une libération massive de prisonniers. Devant cette perspective, des Conservateurs ont agité – non sans raison ! – le spectre d’un déferlement de criminels dans les rues et donc d’une hausse de la criminalité... Optimiste, la Cour suprême avait jugé ce risque minime car l’État de Californie dispose d’un pouvoir discrétionnaire dans le choix de la meilleure façon de respecter l’injonction judiciaire (notamment en ne libérant que des low-risk offenders, en soumettant les libérés à des programmes de réinsertion, en vidant plus ou moins voire pas du tout certaines prisons à condition d’atteindre le seuil global de 137,5 %). De fait, le tri opéré par l’État n’a pu empêcher la sortie de criminels violents ou sexuels, seule la gravité de la dernière condamnation en date étant prise en compte et non l’entier passé criminel.

LES DESERTS MEDICAUX

La liberté d’installation du médecin et des autres professionnels de santé a une grave conséquence : des régions entières sont des déserts médicaux (les médecins généralistes partis à la retraite ne sont pas remplacés et un rendez-vous chez un spécialiste se prend quelques mois à l’avance…) tandis que l’offre de soins est pléthorique dans le sud de la France, là où brille le soleil et abonde la clientèle âgée.

Le législateur a timidement attaqué le problème, suggérant que les conventions nationales des médecins, infirmiers, chirurgiens-dentistes, sages-femmes, auxiliaires médicaux et masseurs-kinésithérapeuthes prévoient des mesures incitatives comportant des aides à l’installation des praticiens dans les zones sous-médicalisées. Ces mesures sont définies après concertation avec les syndicats d’étudiants et de jeunes diplômés de ces professions (CSS, art. L. 162-5, 20° ; art. L. 162-12-2, 8° ; art. L. 162-9, 7° art. L. 162-19-9, 9°).

Seule la convention nationale des infirmières et infirmiers libéraux, modifiée par un avenant du 4 septembre 2008 (*) a entrepris de « rééquilibrer l’offre de soins infirmiers entre les régions » en mettant en œuvre des « mesures structurantes ». Ainsi, dans les zones « surdotées » (not. dans le sud-est), une infirmière ne peut être conventionnée que si une autre y cesse son activité définitivement ; à l’inverse, en zone « très sous-dotée » (au centre de la France, dans le nord et l’est mais aussi en région parisienne), l’assurance maladie accorde une aide à l’équipement (3000 € par an pendant 3 ans) et participe au paiement des cotisations sociales obligatoires (de 2760 € par an en moyenne) des infirmières qui s’installent ou se regroupent, dans le cadre d’une option conventionnelle à adhésion individuelle intitulée « contrat santé solidarité ». Une revalorisation des honoraires au 15 avril 2009 a été consentie en contrepartie de ces efforts. Ce dispositif, expérimental jusqu’en 2011, a été une réussite pour un coût modeste : dans les 145 zones très sous-dotées qui avaient été sélectionnées (5 % de l’ensemble des zones sous-dotées), les effectifs d’infirmiers ont augmenté de 10,6 % (120 professionnels supplémentaires) alors que dans les 210 zones surdotées ciblées (7 % des zones), ils ont baissé de 3 %.

Restreindre l’installation dans les zones sur-dotées est un impératif car, tant que les médecins seront rémunérés à l’acte, ils y gagneront leur vie. Une voie alternative consisterait à instituer une rémunération basée sur un forfait global par patient.

Les syndicats de médecins, quant à eux, restent allergiques à toute obligation (immédiatement qualifiée de « liberticide ») et ils réussissent généralement à faire plier le ministre de la Santé.

Ainsi, la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 « portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires » (dite « loi HPST ») a imaginé le « contrat santé solidarité » que le directeur de l’Agence régionale de santé (ARS) peut présenter aux médecins exerçant dans des zones « où les besoins en implantations ne sont pas satisfaits » : ceux qui refusent de le signer ou ne respectent pas les obligations stipulées doivent s'acquitter d'une contribution forfaitaire annuelle au plus égale au plafond mensuel de la sécurité sociale (C. santé publ., art. L. 1434-8). Le dispositif devait entrer en application à partir de 2013 : la ministre de la Santé a déclaré dès 2011 qu’elle  y renonçait…

À long terme, la mesure qui paraît la plus efficace est d’accroître le nombre d’étudiants en médecine dans les régions mêmes où il manque des praticiens et de les sensibiliser dès le début de leur cursus universitaire aux inégalités géographiques : éduqués dans des zones rurales ou défavorisées, ils seront plus enclins à y rester. En ce sens, la loi « HPST » prévoit que l’arrêté ministériel fixant le numerus clausus d’étudiants admis à l’issue de la première année des études médicales, odontologiques, pharmaceutiques et de sage-femme« tient compte des besoins de la population, de la nécessité de remédier aux inégalités géographiques » (C. éduc., art. L. 631-1).

La loi « HPST » a également créé le « contrat d'engagement de service public » que peuvent signer des étudiants et internes en médecine : en contrepartie d’une allocation mensuelle versée au cours de leurs études médicales, ils s'engagent à exercer leurs fonctions à titre libéral ou salarié dans les zones (identifiées par le SROS) où l’offre médicale est insuffisante (C. éduc., art. L. 632-6). Mais la moitié des quelques 400 allocations annuelles ne trouve pas preneur.

Un autre remède à court terme aux déserts médicaux consiste dans le développement des « maisons de santé » (C. santé publ., art. L. 6323-3) qui regroupent des professionnels de santé et des personnels médico-sociaux dans des structures assurant des activités de soins sans hébergement.

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La thÉorie de la fenÊtre brisÉe (Broken window theory)

Afin d’inaugurer une nouvelle série d’articles dans ce blog consacrés à la criminologie, et tirés de notre nouveau cours au Master 2 de Criminologie de l’Université Panthéon-Assas (Institut de criminologie de Paris), nous proposons de revenir sur l’une des plus fameuses théories dynamiques (c’est-à-dire axée sur le processus du passage à l’acte) conçues aux Etats-Unis : la théorie de la « fenêtre brisée ».

1. Genèse

La théorie de la « fenêtre brisée » (Broken window theory) est née d’un article de James Q. Wilson (né en 1931, professeur de science politique à l’université de Californie) et Georges L. Kelling (professeur de criminologie à l’université de Rutgers dans le New Jersey) paru en 1982 dans une revue grand public sous le titre « Broken windows. The police and neighborhood safety » (J. Q. Wilson et G. L. Kelling, Broken windows. The police and neighborhood safety : Atlantic Magazine mars 1982, p. 29). La théorie sera développée en 1996 dans un ouvrage coécrit par Georges Kelling (G. L. Kelling et Catherine Coles, Fixing Broken Windows: Restoring Order and Reducing Crime in Our Communities, 1996).

L’article évoque une expérience à Newark ayant consisté à remplacer les patrouilles de police motorisées par des patrouilles de police à pied (il est d’ailleurs essentiellement consacré au travail de la police). Si la pratique n’eut aucun effet sur le taux de criminalité, elle inspira pourtant aux habitants le sentiment que le voisinage était devenu plus sûr et la présence régulière d’officiers de police expérimentés parvint à restaurer une sorte d’ordre public (par ex., les mendiants pouvaient s’asseoir mais pas s’allonger, les alcooliques pouvaient boire en public mais dans des sacs en papier et pas aux croisements… sous peine d’une réaction sociale ou d’un appel aux îlotiers).

Les auteurs constatent alors l’accord des psychologues sociaux et des policiers sur le fait que, si la vitre brisée d’un immeuble n’est pas réparée, toutes les autres fenêtres seront bientôt cassées ; une fenêtre non réparée envoie le signal que personne n’a rien à faire de la situation et que casser plus de fenêtres ne coûte rien (outre que c’est amusant) (“If a window in a building is broken and is left unrepaired, all the rest of the windows will soon be broken. […] one unrepaired broken window is a signal that no one cares, and so breaking more windows costs nothing. (It has always been fun.)”).

Ils relatent ensuite l’expérience qu’un psychologue de Stanford, Philip Zimbardo, fit en 1969 afin de tester la « broken-window theory ». Dans une rue du Bronx et dans une rue de Palo Alto (quartier résidentiel chic en Californie), Zimbardo disposa une voiture sans plaque d’immatriculation, capot relevé. Dans le Bronx, le véhicule fut pris d’assaut par des « vandales » au bout de 10 minutes ; une famille (le père, la mère, leur jeune fils) vinrent les premiers prendre le radiateur et la batterie ; en 24 heures, toutes les pièces de valeur avaient disparu ; s’ensuivit une destruction généralisée (vitres cassées, sièges et moquettes arrachés) avant que la carcasse ne devienne le terrain de jeu des enfants. Les adultes impliqués avaient des tenues correctes et étaient blancs. La voiture abandonnée à Palo Alto demeura intacte pendant plus d’une semaine. Puis, Zimbardo lui asséna un coup de masse. Rapidement, des passants (toujours de respectables blancs…) le rejoignirent et, après quelques heures, la voiture fut complètement détruite...

2. Énoncé

La leçon est la suivante : un bien abandonné dans un quartier où la notion de propriété privée ne compte guère est vite considéré comme une res nullius que les individus n’hésitent pas à s’approprier et à vandaliser ; mais, même dans un quartier paisible où la propriété est plus longtemps respectée (car l’anonymat y est moindre et il est moins habituel d’y trouver des épaves), l’abandon d’un véhicule endommagé incite aussi les passants à commettre ce genre de délits.

Il en résulte que le facteur lourd de la délinquance de prédation et d’agression réside dans les désordres urbains, de voisinage et de proximité (les incivilités), qui envoient le signal selon lequel « no one cares ». Ce sont notamment : les dégradations de biens (mobilier urbain ou dans les parties communes des immeubles), les graffitis, le jet d’ordures et la saleté, l’occupation du domaine public ou des entrées d’immeubles par des bandes de jeunes impolis ou agressifs, la consommation ou la vente publique d’alcool ou de drogue, la présence de mendiants et de prostituées, les nuisances sonores…

Ces désordres non seulement accroissent le sentiment d’insécurité mais aussi renforcent la croyance chez les délinquants en puissance que les contrôles sociaux se sont effacés et qu’ils ne seront pas inquiétés. Si un mendiant peut ennuyer un passant sans que le voisinage se préoccupe de réagir, le voleur peut en déduire que personne n’appellera la police pour interrompre son forfait (le mendiant, ici, est comparable à la fenêtre brisée). Dans une ambiance où les victimes potentielles sont intimidées, les agresseurs et autres voleurs, occasionnels ou professionnels, sont persuadés qu’ils courent peu de risques d’être pris ou identifiés.

Ce n’est donc plus la délinquance qui engendre le sentiment d’insécurité mais au contraire ce dernier, provoqué par les incivilités, qui engendre un sentiment d’impunité favorable au passage à l’acte. Ce n’est pas non plus dans des facteurs sociaux profonds (pauvreté, culture d’exclusion, recul des lieux de socialisation) qu’il convient de rechercher les causes de la criminalité mais dans de petits détails sordides du quotidien qui peuvent transformer un paisible quartier en une véritable « jungle ». Ces actes peuvent même ne pas constituer des infractions pénales. Mais il faut y remédier le plus tôt possible, tant qu’ils sont peu nombreux et avant qu’ils ne s’accumulent, en réparant, nettoyant, évacuant, etc. ce qui doit l’être. Appeler la police une fois l’infraction commise ne sert à rien et les habitants qui souffrent du sentiment d’insécurité répètent d’ailleurs que la police ne peut rien faire.

3. Mise en œuvre et bilan : de la Fenêtre brisée à la Tolérance zéro

Cette approche eut un impact considérable sur les politiques criminelles qui, aux USA, en Grande-Bretagne ou en France, firent de la « lutte contre les incivilités » une priorité. Celle-ci se doubla d’une politique dite de la « tolérance zéro » consistant en une application systématique de la loi pénale par les services de police (jointe parfois à l’obligation pour les magistrats d’infliger des peines fixes).

Engagé à partir de 1985 comme consultant par les villes de New York, Los Angeles et Boston, Kelling vit sa théorie mise en œuvre. À New York, les graffiti furent effacés et le métro nettoyé entre 1984 et 1990. Entre 1994 et 2001, Rudolph Giuliani, adopta une politique placée sous la bannière de la « tolérance zéro » (Zero tolerance) et de la « qualité de vie » (Quality of life). Il intensifia l’action de la police en matière de lutte contre la fraude dans les transports en commun, contre l’ivresse publique et les déjections sur la voie publique, et même contre les « squeegee men » (laveurs de pare-brises)… La chasse aux petits délinquants fut facilitée par l’assouplissement des contrôles d’identité et des fouilles à corps.

La criminalité new-yorkaise a ainsi chuté de façon considérable (elle était en 2007 à son plus bas niveau depuis les premières statistiques datant de 1963). Trente années après la formulation de la théorie de la « fenêtre brisée », de rares auteurs doutent qu’elle soit à l’origine de cette décrue (V. par ex. Bernard E. Harcourt, Illusion of Order : The False Promise of Broken-Windows Policing, Harvard University Press, 2001). Au contraire, la théorie a été validée à plusieurs reprises, aux USA en 1990 puis aux Pays-Bas et en France (notamment par Sebastian Roché, Tolérance zéro. Incivilités et insécurité, Odile Jacob, 2002). Cependant, elle ne traite jamais que de la criminalité de rue, non, par exemple, de la délinquance d’affaire (white-collar crime).

Le bilan de la politique de la « tolérance zéro » est nettement plus contrasté. Il est douteux qu’elle ait contribué à elle seule à la baisse de la criminalité à New York puisque d’autres grandes villes ont connu une évolution similaire sans y recourir. Elle produit en revanche des effets pervers : l’énergie de la riposte policière est, sur le long terme, un facteur d’exaspération de la population et une cause de divorce entre la police et les citoyens ; elle a pour déchet inévitable des bavures policières ; la « tolérance zéro » a beaucoup rempli les prisons américaines au prix de peines disproportionnées.

En définitive, ce ne peut être qu’une stratégie ponctuelle et indirecte, pour assainir un quartier livré aux voyous ou éliminer un type d’infractions par la poursuite systématique des manquements, même les plus mineurs (harcèlement au travail, consommation de stupéfiants, délinquance routière – comme dans certains pays où le taux d’alcool dans le sang doit être de zéro).

En France, les incivilités brisent le mythe républicain d’un espace commun à partager. Mais l’absence d’une vraie police municipale et la culture policière (plus le fait que la grande majorité des infractions affleure au mieux dans les mains courantes de commissariat et ne connaissent aucune suite) rend irréaliste le recours à la politique de la tolérance zéro. Si elle a une utilité, souligne Sebastian Roché, c’est comme une pièce d’une politique plus large de maîtrise des lieux collectifs qui passe par la mise en place de « gardiens » ou « garants » de ces lieux chargés d’y faire respecter des règles d’usage voire d’« hospitalité » (S. Roché, préc.).

  Patrick Morvan