Les citoyens économiquement inactifs de l’Union européenne qui se rendent dans un autre État membre peuvent y être exclus des prestations sociales à caractère non contributif
(CJUE, 11 novembre 2014, Dano, aff. C-333/13)
Les citoyens « économiquement inactifs » de l’Union européenne qui se rendent dans un autre État membre peuvent y être exclus des prestations sociales à caractère non contributif auxquelles ont droit les nationaux, dans la mesure où ces inactifs ne bénéficient pas d’un droit de séjour en vertu de la directive n° 2004/38 (CJUE, 11 novembre 2014, Dano, aff. C-333/13).
La solution a été saluée par les détracteurs du « tourisme social » en Europe mais aussi par les pourfendeurs de la mentalité d’« assisté social », ce fruit corrompu de l’État-providence qui caractériserait quelques-uns de nos concitoyens et éveillerait les convoitises d'autres citoyens européens.
En vérité, cette décision n’a pas une telle portée politique, se bornant à renouer avec la lettre de textes de droit dérivé, éclipsés un temps par le droit primaire. Longtemps, les juges européens (la CJCE, devenue CJUE) ont méconnu la volonté du législateur européen en traitant moins bien les travailleurs exerçant leur liberté de circulation que les inactifs (étudiants ou chômeurs migrants). Cette générosité est révolue.
D’une manière générale, l'article 18 du TFUE (Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne) interdit « toute discrimination à raison de la nationalité ». Ce texte, observait autrefois la Cour de justice, s'applique « sous réserve des dispositions particulières prévues par le traité, [parmi lesquelles] il faut compter les règlements et directives pris pour la réalisation progressive de la libre circulation des travailleurs » ([1]). Ces « dispositions particulières » que l'article 18 du TFUE ne pouvait alors supplanter, sont le règlement n° 1612/68 du 15 octobre 1968 relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la communauté, le règlement n° 883/2004 du 29 avril 2004 relatif à la coordination des législations de sécurité sociale dans l’UE et la directive n° 2004/38 du 29 avril 2004 qui régit la liberté de circulation et le droit de séjour des citoyens de l'UE et des membres de leurs familles. Dans le même sens, l'article 21 § 1 du TFUE, affirme que le droit pour tout citoyen de l'Union de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres s'exerce « sous réserve des limitations et conditions prévues par les traités et par les dispositions prises pour leur application » (soit les règlements n° 1612/68 et n° 883/2004 et la directive n° 2004/38 précités).
Ignorant ces dispositions sans équivoque, la Cour de justice consacra en 1998 une solution dévastatrice en estimant qu'un « citoyen de l'Union européenne qui réside légalement sur le territoire de l'État membre d'accueil peut se prévaloir de l'article 18 du traité dans toutes les situations relevant du domaine d’application ratione materiæ du droit communautaire », alors même qu'il ne relèverait pas de son domaine d'application ratione personae ([2]).
En clair, l'égalité de traitement dans l'accès aux prestations sociales bénéficiait désormais à n'importe quel citoyen européen, même inactif (étudiant, chômeur "passif"). La citoyenneté européenne servait ainsi de "passeport" ouvrant droit à une égalité absolue dans le versement de prestations sociales (ratione materiae), peu important que le bénéficiaire ne dispose pas dans l'État membre d'accueil d'un droit de séjour (ratione personae) reconnu par les textes du TFUE (soit au titre de l’article 45 sur la liberté de circulation des travailleurs salariés, soit au titre de l’article 49 sur la liberté d'établissement, soit au titre de l’article 56 sur la liberté de prestation de services) ([3]).
C’est avec cette jurisprudence que la CJUE rompt dans son arrêt Dano du 11 novembre 2014, répondant à une question préjudicielle d’une juridiction allemande. La Cour de justice admet désormais que la législation d’un État membre refuse l’octroi de prestations sociales à des citoyens économiquement inactifs de l’Union européenne, exerçant leur liberté de circulation dans le seul but de bénéficier des prestations sociales offertes par cet État d’accueil, lorsqu’ils ne disposent pas de « ressources suffisantes » pour acquérir un droit de séjour.
En effet, selon la directive du 29 avril 2004 (enfin respectée !), si les ressortissants des 28 États membres ne sont pas tenus de détenir un « titre » de séjour dans un autre État membre, en revanche, leur « droit » de séjour – au-delà d'une durée de trois mois – reste subordonné à une double condition : dès lors qu'il n'exerce pas d'activité professionnelle salariée ou non salariée (il est inactif), l’étranger européen doit disposer, « pour lui et pour les membres de sa famille, de ressources suffisantes afin de ne pas devenir une charge pour le système d'assistance sociale de l'État membre d'accueil et d'une assurance maladie complète » (Directive n° 2004/38, 29 avril 2004, art. 7).
C'est d’ailleurs en raison de la seconde exigence (détenir une assurance maladie) que le ministère de la Sécurité sociale avait informé en 2007 les Britanniques inactifs établis en France qu'ils n'avaient plus le droit à la CMU (couverture maladie universelle) et qu'ils ne pourraient demeurer sur le territoire national qu'après avoir souscrit un contrat d'assurance maladie privé ! L’affaire suscita un vif émoi au sein de la communauté britannique. Finalement, les sujets de sa Majesté déjà établis (du Périgord à la Normandie) n'eurent pas à quitter leurs terres d'élection. Une circulaire du 23 novembre 2007 (applicable à tous les ressortissants communautaires) renonça à remettre en cause les situations acquises (quant aux retraités, notons que le droit de l’Union européenne leur reconnaît d'emblée un droit aux prestations d'assurance maladie et maternité).
L’arrêt Dano du 11 novembre 2014 ressuscite la première exigence. Dès lors qu’un citoyen européen inactif ne dispose pas de « ressources suffisantes… » et ne peut donc acquérir un droit de séjour, l’État membre d’accueil peut lui refuser l’octroi de prestations sociales, sans que le citoyen puisse invoquer une atteinte au principe d’égalité de traitement ou une discrimination en raison de la nationalité.
Cette solution concerne les étrangers dont la durée de séjour est supérieure à trois mois et inférieure à cinq années. En effet, un État membre est fondé à ne pas accorder de « prestation d'assistance sociale » à des ressortissants européens durant les trois premiers mois de leur séjour (Dir. n° 2004/38, 29 avr. 2004, art. 24, § 2. - Mais rien ne leur interdit de solliciter la CMU au terme de ce délai, qui est aussi la durée minimale de résidence pour y avoir droit). À l’inverse, les citoyens de l'Union ayant séjourné légalement pendant une période ininterrompue de cinq ans sur le territoire d'un État membre y acquièrent un « droit de séjour permanent » (Dir. n° 2004/38, 29 avr. 2004, art. 16, § 1) et peut en conséquence solliciter le versement des prestations sociales.
Rappelons que les personnes qui exercent une activité professionnelle dans un État membre « dispose du droit de séjour sans devoir remplir une quelconque autre condition » (Arrêt Dano, pt 75). Ils ne peuvent être accusés de faire du tourime social.
Bien plus, la jurisprudence européenne reconnaît la qualité de travailleur à une personne qui recherche « effectivement et réellement » un emploi dans un autre État membre : ce migrant n'est plus alors un touriste social (« économiquement inactif ») mais un chômeur actif qui peut revendiquer une égalité de traitement avec les nationaux « afin de bénéficier d'une prestation de nature financière destinée à faciliter l'accès au marché de l'emploi » (CJUE, 4 juin 2009, aff. C-22/08 et C-23/08, Vatsouras et Koupatantze, pt 36).
Quelles sont les prestations sociales concernées par l’arrêt Dano ?
Les règles de coordination découlant du règlement n° 883/2004 ne s’appliquent pas à « l’assistance sociale » ni, pour l’essentiel, aux « prestations spéciales en espèces à caractère non contributif » énumérées en son annexe X (Règl., art. 3 § 5 et art. 70 §§ 3 et 4). C’est cette dernière expression que l’arrêt Dano réutilise à propos des citoyens qui ne bénéficient pas d’un droit de séjour au regard de la directive n° 2004/38 (ils peuvent être exclus des « prestations spéciales en espèces à caractère non contributif au sens de l’article 70, § 2, du règlement n° 883/2004 »). Or, l’annexe X précitée, pour la France, ne mentionne que l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et l'allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA). L’arrêt Dano permet-il de déjouer le tourisme social qui prendrait pour cible des prestations d’aide sociale ou d’assistance sociale autres que ces deux là ? Loin de l’exclure, l’arrêt invite à étendre la gamme des prestations refusables par l’État d’accueil : la notion de « prestations d’assistance sociale » au sens de l’article 24, § 2, de la directive n° 2004/38 (non dues pendant les trois premiers mois de séjour) « fait référence à l’ensemble des régimes d’aides institués par des autorités publiques, que ce soit au niveau national, régional ou local, auxquels a recours un individu qui ne dispose pas de ressources suffisantes pour faire face à ses besoins élémentaires ainsi qu’à ceux de sa famille et qui risque, de ce fait, de devenir, pendant son séjour, une charge pour les finances publiques de l’État membre d’accueil susceptible d’avoir des conséquences sur le niveau global de l’aide pouvant être octroyée par cet État » (pt 63. V. déjà, CJUE, 19 sept. 2013, aff. C-140/12, Brey, pt 61).
Cette définition, particulièrement compréhensive, pourrait englober en France la couverture maladie universelle (CMU) et le revenu de solidarité active (RSA). Le législateur français en serait conforté puisqu’il a exclu du bénéfice de l’AAH (CSS, art. L. 821-1, al. 3 à 7) et du RSA (CASF, art. L. 262-6) le citoyen européen inactif ne remplissant pas les conditions posées par la directive 2004/38 pour jouir d'un droit de séjour et a réservé la CMU aux personnes « en situation régulière au regard de la législation sur le séjour des étrangers en France » (CSS, art. L. et R. 380-1). L’arrêt Dano validerait ainsi ces restrictions.
Certes, la CMU est une couverture maladie obligatoire et non une « prestation », encore moins une « prestation en espèces » qui accroît les ressources de l’assuré. Mais la CMU comme le RSA relèvent de l’aide ou de l’assistance sociale et sont des avantages à caractère non contributif. Le RSA, quant à lui, est une prestation complexe, à deux étages dont le premier relève indiscutablement de l’aide sociale : d’une part, « il a pour objet d'assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d'existence, d'inciter à l'exercice d'une activité professionnelle et de lutter contre la pauvreté de certains travailleurs » (C. action soc. et fam., art. L. 262-1 ; c’est le RSA socle) ; d’autre part, il « complète les revenus du travail » et garantit à toute personne « de voir ses ressources augmenter » quand les revenus de son travail s'accroissent (C. action soc. et fam., art. L. 115-2 ; c’est le « RSA socle et activité »).
Patrick Morvan
([3]) CJCE, 20 sept. 2001, aff. C-184/99, Grzelczyk, point 31 (à propos d'un étudiant français en Belgique). – CJCE, 11 juill. 2002, aff. C-224/98, D'Hoop. – CJCE, 7 sept. 2004, aff. C-456/02, Trojani : un citoyen de l'Union européenne (un Français hébergé en Belgique par l'Armée du Salut) peut bénéficier en cette seule qualité d'un droit de séjour par application directe de l'article 18, § 1 (ancien) du traité CE et se prévaloir de l'article 12 (ancien) du même traité afin de se voir accorder le bénéfice d'une prestation d'assistance sociale telle que le minimex (équivalent, en Belgique, du RSA en France). – CJCE, 15 mars 2005, aff. C-209/03, Bidar (étudiant migrant).
