Le blog de Patrick Morvan

Open data et justice prédictive : de quoi parle-t-on ?

1°) Les droits européen et français imposent une liberté d’accès aux documents administratifs et de réutilisation des informations publiques, ce que l’on nomme l’open data des données publiques. Parmi elles, les décisions de justice – notamment celles émanant des juridictions du fond – constituent un trésor convoité par les entreprises privées (sauf les éditeurs juridiques qui craignent de perdre leur marché). Mais elles ne peuvent être diffusées sans une anonymisation partielle (appelée pseudonymisation) des parties afin d’empêcher leur « ré-identification » : « les décisions rendues par les juridictions judiciaires sont mises à la disposition du public à titre gratuit dans le respect de la vie privée des personnes concernées » (C. org. jud., art. L. 111-13, réd. L. 7 oct. 2016 dite loi Lemaire).

Au demeurant , les décisions de la Cour de cassation et du Conseil d’État diffusées sur le portail Legifrance (www.legifrance.gouv.fr) font, depuis longtemps, l’objet d’un tel traitement sans qu’un texte l’ait prévu.

2°) Les milliards de données ainsi recueillies se déversent dans l’océan du big data (des bases de données géantes) où les outils de l’intelligence artificielle (en particulier, les algorithmes) en effectuent l’analyse. Des entreprises (start up juridiques appelées Legaltechs) proposent ainsi aux avocats et aux justiciables des outils statistiques (actuariels) qui prédisent le sens de certaines décisions de justice, évaluent le coût moyen d’un procès comme la probabilité d’obtenir gain de cause devant telle ou telle juridiction, voire devant tel ou tel magistrat (profilage judiciaire). À l’avenir, les tribunaux pourraient même être soulagés de contentieux répétitifs, confiés à des logiciels informatiques.

Cette « justice prédictive » est cependant loin de parvenir à remplacer les juristes par des robots (même s’ils impressionnent par leur capacité à pratiquer l’auto-apprentissage, technique au cœur du machine learning). La justice prédictive ne cible aujourd’hui que les contentieux indemnitaires de masse, où des barèmes plus ou moins formels servent à déterminer le montant des sommes allouées (ex. : une prestation compensatoire due à un époux divorcé, des dommages-intérêts dus à un salarié licencié ou à la victime d’un accident de la circulation).

Même sur ces questions, le calcul de probabilité est d’une faible utilité car il renseigne de façon très approximative sur l’issue d’un procès, pour au moins trois raisons. 1) Dans les affaires jugées antérieurement, la machine ne sait pas distinguer les faits des règles de droit (alors que la moindre nuance factuelle ou juridique peut inverser la solution) et sait encore moins les interpréter ; l’intelligence artificielle (IA) n’établit que des corrélations, dont certaines sont d’ailleurs fallacieuses, entre des données. 2) Un juge raisonne non de façon strictement logique (en suivant un syllogisme, qui sert seulement a posteriori pour habiller le raisonnement) mais de façon téléologique (suivant le but à atteindre). 3) Enfin, le juge peut toujours se départir d’un précédent.

L’intelligence artificielle est, pour l’heure, incapable d’élaborer un raisonnement juridique et n’apporte aucune plus-value tangible aux magistrats. La justice prédictive en reste au stade du fantasme et de la science-fiction. Mais elle risque, à l’avenir, de porter atteinte au droit à un procès équitable (Conv. EDH, art. 6, § 1) si le juge, sur la base de prédictions trompeuses ou même exactes, renonçait à raisonner par lui-même et à motiver in concreto chacune de ses décisions. De plus, statuer en s’appuyant uniquement sur une base de données numériques – ou simplement sur un barème – violerait la prohibition des arrêts de règlement comme le droit de la protection des données personnelles (L. n° 78-17, 6 janv. 1978, art. 10, mod. L. 6 août 2004 : « aucune décision de justice impliquant une appréciation sur le comportement d’une personne ne peut avoir pour fondement un traitement automatisé de données à caractère personnel destiné à évaluer certains aspects de sa personnalité ». Dans le même sens, en droit européen : Règl. (UE) n° 2016/679, 27 avr. 2016 - en abrégé « RGPD » -, art. 22).

L’algorithme ne peut remplacer le syllogisme.

Patrick Morvan

Biblio. sélective :

- B. Mathis, JCP E, 2018, 1086, à propos du rapport Cadiet, sur l’open data des décisions de justice ;

- sur la justice prédictive : B. Dondero, D. 2017, 532 ; T. Cassuto, Dr. pén. 2017, p. 334 ; Y. Meneceur, JCP G, 2018, 190.

L'OTAGE ET la Rançon

Pour une étude plus complète sur L'otage en droit, cf. link

1. – Définition. Autrefois, l'otage était un gage fourni afin de garantir l'exécution d’une promesse ou d’un traité : les otages, logés dans la maison du souverain auprès duquel ils avaient été envoyés, servaient de sûreté ou de caution.

Si cette pratique a disparu, l’otage demeure fondamentalement une sûreté, une garantie. Son enlèvement et sa séquestration (deux actes préparatoires sans lesquels on ne devient pas otage) tendent :

– à prévenir des troubles, une attaque ou un attentat, que ce soit contre une puissance occupante ou colonisatrice (ainsi du système très élaboré du devchirmé dans l’empire ottoman ([1]) ou de la détention préventive des notables d’une ville aux mains d’un envahisseur) ou contre des criminels de droit commun (ainsi du hold up avec prise d’otages) ;

– à exercer un chantage préalable à des représailles, lorsque les troubles, l’attentat ou l’attaque ont finalement eu lieu (ex. : la puissance occupante arrête un certain nombre d’habitants du territoire où a été commis un attentat et menace de les exécuter si les coupables ne se livrent pas) ;

– à obtenir une rançon (de la capture de Richard Cœur de Lion en 1192 à son retour de croisade ou celle de François Ier à la bataille de Pavie en 1525... à l’industrie du kidnapping en Amérique du Sud ou en Afrique sahélienne). Celle-ci peut-être travestie sous une qualification honorable ([2]) ; les groupes ou États terroristes, qui cherchent à financer leurs activités sinon accroître la richesse de leurs dirigeants, aiment à dissimuler leurs motivations crapuleuses sous des idéaux élevés et un voile de légalité ;

– à servir de monnaie d’échange, notamment contre la libération d’autres otages (selon un taux de parité très variable : un espion russe contre un espion américain au temps de la Guerre froide ; un soldat israëlien contre cent prisonniers palestiniens de nos jours).

En somme, l’otage est une personne qui se trouve (de gré ou de force) au pouvoir d'une autre personne ou d’une partie à un conflit (armé ou non, interne ou international) et qui répond sur sa liberté, son intégrité physique ou sa vie de l'exécution des ordres donnés par la personne qui la détient ou d’un acte hostile qui serait commis contre elle.

2. – Rétention et réification de la personne. Le droit distingue les sûretés réelles (portant sur une chose, tel le gage ou l’hypothèque) et les sûretés personnelles (reposant sur un engagement conventionnel de payer en cas de défaillance du débiteur principal). La prise d’otage a ceci de singulier et de profondément contraire à la dignité humaine qu’elle traite une personne comme une chose. De même qu’un créancier peut, sous diverses conditions, exercer un « droit de rétention » sur la chose appartenant à son débiteur jusqu’au complet paiement de sa créance (ex. : le garagiste retient le véhicule réparé de son client impécunieux), le preneur d’otage prétend exercer un « droit de détention » sur le corps humain jusqu’à ce qu’il obtienne l’avantage escompté.

Or, d’une part, rien n’autorise à traiter une personne comme une chose, fût-ce pour le paiement d’une créance légitime (dernier vestige du droit romain et de l’Ancien droit, la « contrainte par corps », autrement dit la “prison pour dette”, a été abrogée dans les matières civile et commerciale par une loi du 22 juillet 1867 puis en matière fiscale et douanière par une loi du 9 mars 2004 ([3])). Le principe d’indisponibilité du corps humain interdit que celui-ci fasse l’objet d’un commerce juridique (tel le trafic d’organes ou de tissus humains). L’interdiction des traitements humiliants ou dégradants exclut qu’il serve de garantie à l’exécution d’une quelconque obligation pécuniaire (une peine privative de liberté étant au contraire la sanction légitime d’un crime ou d’un délit). En ce qu’elle réifie le corps humain, la prise d’otage est, par essence, un « traitement humiliant ou dégradant » au sens des instruments protecteurs des droits de l’homme (CEDH, art. 3 ; PIDCP, art. 7).

D’autre part, le preneur d’otage est un « créancier » auto-proclamé. L’avantage qu’il revendique à son profit ne découle que de ses propres allégations, de sa volonté arbitraire : il proclame, par exemple, qu’il a droit à une rançon ou qu’il est fondé à imposer à autrui le respect de son idéologie ou de son autorité. Il n’exerce aucun droit : il usurpe le droit. Ce dessein explique d’ailleurs l’acharnement des groupes terroristes et mafieux à parer leurs revendications du vêtement de la légalité ou, du moins, de la Justice (la prise d’otage est justifiée par la vengeance d’un peuple opprimé, par la défense d’un idéal religieux, moral, social ou politique, par une redistribution altruiste des richessses façon « Robin des bois », etc.).

3. – Droit pénal français. Le Code pénal punit de vingt ans de réclusion criminelle « le fait, sans ordre des autorités constituées et hors les cas prévus par la loi, d'arrêter, d'enlever, de détenir ou de séquestrer une personne » (art. 224-1, al. 1er). L’infraction n’est plus qu’un délit puni de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 € d’amende si « la personne détenue ou séquestrée est libérée volontairement avant le septième jour accompli depuis celui de son appréhension » (art. 224-1, al. 3).

Toute séquestration n’est pas une prise d’otage. La prostituée retenue de force dans un service hospitalier de vénérologie afin d’éviter qu’elle retourne à son activité principale ([4]) ou le chef d’établissement enfermé par des grévistes dans son bureau sont séquestrés mais ne sont pas, à proprement parler, retenus en otage.

La figure juridique de l’otage apparaît en réalité à l’article 224-4 du Code pénal qui édicte une circonstance aggravante du crime de séquestration (au même titre que la mutilation, la torture et la pluralité de victimes) : « Si la personne arrêtée, enlevée, détenue ou séquestrée l'a été comme otage soit pour préparer ou faciliter la commission d'un crime ou d'un délit, soit pour favoriser la fuite ou assurer l'impunité de l'auteur ou du complice d'un crime ou d'un délit, soit pour obtenir l'exécution d'un ordre ou d'une condition, notamment le versement d'une rançon, l'infraction prévue par l'article 224-1 est punie de trente ans de réclusion criminelle ».

Mais c’est surtout sous la qualification d’acte de terrorisme que la prise d’otage provoque l’application de règles protectrices des victimes. Constituent à cet égard des actes de terrorisme, « lorsqu'elles sont intentionnellement en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur, les infractions suivantes : 1° Les atteintes volontaires à la vie, les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, l'enlèvement et la séquestration ainsi que le détournement d'aéronef, de navire ou de tout autre moyen de transport, définis par le livre II du présent code (…) ».

4. – La question de la rançon. La loi doit-elle interdire de payer une rançon à des preneurs d’otages ? La question oppose les adeptes de l’analyse utilitariste – qui postulent la rationalité des criminels et croient en la vertu dissuasive d’une telle interdiction – et les humanistes – qui privilégient la protection des valeurs de Justice, telles la liberté et surtout la vie humaine qui doit être sauvegardée à tout prix.

5. – Arguments. Il est plus que probable que certains criminels se livrent à un calcul rationnel qui les convainc de passer à l’acte lorsque la perspective de gains est écrasante. On songe ici à ces chefs de pirates somaliens illettrés et misérables auxquels la capture d’un navire rapporte en moyenne deux millions de dollars aux frais de l’armateur, lui-même couvert par une police d’assurance.

Mais, quel que soit le point de vue, il apparaît qu’aucune loi prohibitive ne résoudra le problème des captures (de navires, notamment), enlèvements ou kidnappings. Il est plusieurs raisons à cela.

1) Les preneurs d’otages n’entendent pas la légalité en général.

2) Ils ne connaissent pas a priori le contenu exact de telle ou telle loi étrangère. Du moins, ceux qui organisent les actes criminels recrutent des exécutants qui ignorent tout du droit et de la légalité du versement d’une rançon.

3) Quand bien même seraient-ils instruits de la loi étrangère, ils peuvent toujours parier qu’elle ne sera pas respectée par toutes les parties en présence (l’employeur de l’otage peut céder, nonobstant les mises en garde de son gouvernement).

4) En tout état de cause, la sanction d’un paiement illégal de rançon ne menace jamais que le payeur (le solvens), non le preneur d’otages (l’accipiens). À ce titre, il paraît contraire à la Justice de poursuivre en tant que délinquant la personne physique ou morale (telle une entreprise dont des salariés expatriés ont été enlevés) qui a acquitté une certaine somme d’argent dans le but d’obtenir la liberté ou de sauver la vie d’un être humain.

5) Enfin, le risque d’escalade vers des formes plus graves d’extorsion de fonds ou de terrorisme n’est pas à exclure. Existe également le risque qu’un otage dont la nationalité est découverte au sein d’un groupe de personnes enlevées et qui est ressortissant d’un État prohibant le paiement de rançons, soit aussitôt exécuté.

La question soulève aussi des enjeux diplomatiques et géo-politiques. La politique des gouvernements peut connaître certaines fluctuations et, en dépit d’une rigueur affichée, plier sous le pragmatisme. Officiellement, les États-Unis et la Grande-Bretagne ne négocient pas, au contraire des pays européens. Les autorités algériennes ont observé que, au cours de la dernière décennie, l’organisation terroriste AQMI avait été financée de façon quasi exclusive par des rançons en provenance de pays européens, dépassant les 70 millions €.

Dans sa résolution n° 1904 du 17 décembre 2009, qui s’attaque aux soutiens du terrorisme islamiste, le Conseil de sécurité de l’ONU, « se déclarant préoccupé par la multiplication des enlèvements et des prises d’otages auxquels se livrent les personnes, groupes, entreprises et entités associés à Al-Qaida, à Oussama ben Laden ou aux Taliban dans le but de lever des fonds ou d’obtenir des concessions politiques », décide que les États doivent prendre une série de mesures telles que bloquer les fonds et avoirs financiers de ces personnes et veiller à ce qu’ils ne soient pas mis à leur disposition (par des organisations inscrites sur une « Liste récapitulative »), notamment par le « paiement de rançons ».

Les législations nationales se divisent entre celles qui interdisent tout paiement de rançon (comme en Italie ou en Colombie) et celles qui restent muettes sur le sujet.

En réalité, le droit français n’est pas si muet que cela puisque l’article 421-2-2 du Code pénal qualifie également d’acte de terrorisme « le fait de financer une entreprise terroriste en fournissant, en réunissant ou en gérant des fonds, des valeurs ou des biens quelconques ou en donnant des conseils à cette fin, dans l'intention de voir ces fonds, valeurs ou biens utilisés ou en sachant qu'ils sont destinés à être utilisés, en tout ou partie, en vue de commettre l'un quelconque des actes de terrorisme prévus au présent chapitre, indépendamment de la survenance éventuelle d'un tel acte ». Ce texte fait, en théorie, obstacle au paiement de fonds à des organisations terroristes.

Il en est de même en droit anglais. Le Ransom Act de 1782 (dont l’intitulé exact est : An Act to prohibit the ransoming of Ships or Vessels captured from his Majesty’s Subjects, and of the Merchandize or Goods on Board such Ships or Vessels) interdisait à tout citoyen britannique de conclure, à peine de nullité, un accord prévoyant le paiement d’une rançon en vue de libérer un vaisseau ou navire appartenant à un citoyen de Sa Majesté. Il fut abrogé par le Naval Prize Acts Repeal de 1864. Mais le Naval Prize Acts fut à son tour abrogé par le Supreme Court Act de 1981 (appelé aussi Senior Courts Act 1981)…

Quoiqu’il en soit, le paiement d’une rançon (dans des cas de piraterie maritime) ne semble pas contraire à la loi anglaise, à condition que les bénéficiaires du paiement ne soient animés que par l’appât du gain et non une idéologie politique ou terroriste (les pirates somaliens ont d’ailleurs parfaitement intégré cette contrainte normative en avisant les armateurs que leur motivation était purement financière !).

Par ailleurs, la question s’est posée de savoir si le paiement d’une rançon était contraire à l’ordre public (public policy). Selon les propos du juge Steel dans une affaire Masefield AG v Amlin Corporate Member Ltd, relative à un contentieux de droit des assurances consécutif à la capture d’un navire de commerce dans le golf d’Aden par des pirates somaliens, “The payment of a ransom is not in itself illegal under English law, and concerns about money laundering and supporting terrorism by making such payments to Somali pirates, do not stand up to careful analysis” ([5]).

Il n’est pas inutile de rappeler que la loi anglaise s’applique dans certains pays africains membres du Commonwealth où des pirates ont pu être capturés et même jugés (au Kenya, par exemple).

L'INJONCTION JUDICIAIRE A LA CALIFORNIE

DE VIDER SES PRISONS

L'AFFAIRE BROWN v. PLATA (2011)

La mass incarceration (incarcération de masse) est un modèle de politique criminelle aux USA. En 2009, 1,5 million de personnes étaient en prison, soit près de 1 % de la population, un ratio ahurissant (10 fois supérieur à la France). 

Les peines infligées condamnent nombre de prisonniers à y passer le restant de leur vie, parfois pour des infractions mineures. Les législateurs des États fédérés se sont livrés à une surenchère dans le renforcement de l’arsenal répressif. Les politiciens ne manquent jamais de revendiquer devant les électeurs leur implication dans la war on crime et de critiquer la mollesse de leur adversaire en ce domaine. Tous rivalisent d’imagination dans les mesures infamantes (surveillance électronique, séjours carcéraux traumatisants de type boot camps ou scared straight, relégation des délinquants sexuels…). Le discours sécuritaire et populiste règne en maître sur l’œuvre législative.

Dans une affaire emblématique (US Supreme Court, 23 mai 2011, Brown v. Plata[1]), la Cour suprême des USA a confirmé l’ordre adressé à l’État de Californie par une formation de trois juges fédéraux[2] de réduire de 200 % à 137,5 % le taux moyen de la surpopulation carcérale dans les prisons de l’État de Californie : environ 37 000 détenus sur 156 000 devaient être libérés dans un délai de deux ans. Les heureux bénéficiaires ont été élargis purement et simplement, placés en liberté conditionnelle ou sous surveillance (électronique notamment). Les plus dangereux ont été transférés dans des prisons de comtés (que l’État californien doit indemniser en contrepartie, alors qu’il est en situation de quasi-faillite) : la surpopulation carcérale se déplace ainsi vers les county jails qui sont inadaptées à l’accueil de longues peines.

L’action en justice avait été engagée sur le fondement du 8e Amendement (partie intégrante du US Bill of Rights) prohibant les châtiments cruels et inhabituels (cruel and unusual punishments) afin de dénoncer les conditions indignes de prise en charge médicale des prisonniers (ceux, notamment, souffrant de maladies chroniques et de maladies mentales) et la mortalité engendrée par l’absence de soins. Des chiffres (et même des photos) ont choqué les Justices : 50 morts par an par manque de soins, jusqu’à 700 noms sur une liste d’attente pour consulter un médecin, un toilette parfois pour 54 détenus et des malades mentaux enfermés dans des cages de la taille d’une cabine téléphonique... La Cour suprême observe qu’aucune injonction judiciaire moins radicale n’a prouvé son efficacité au cours des 20 dernières années : une première class action avait été introduite en 1990 dans une affaire Coleman v. Brown (au profit des détenus malades mentaux) et abouti à la désignation d’un mandataire judiciaire (special master) chargé de superviser les mesures de résorption ; les rapports successifs du special master ayant conclu à un échec, une seconde class action fut engagée en 2001 dans l’affaire Plata v. Brown.

Les politiques répressives ne sont pas seules en cause dans cette situation critique : il s’avère que 66 % des anciens détenus en Californie retournent en prison, 27 % parce qu’ils ont commis une nouvelle infraction (ce qui est dans la moyenne des autres États) et 39 % parce qu’ils ont méconnu leurs obligations au titre de la liberté conditionnelle (parole violations, beaucoup plus nombreuses que dans d’autres États qui sont parvenus à endiguer leur surpopulation carcérale).

Un plan, adopté en 2007, prévoyait la création de 53 000 lits supplémentaires pour 7,4 milliards $ mais, en 2011, aucune prison n’était sortie de terre - alors qu’elles avaient fleuri sans difficultés les années précédentes, assurant la fortune d’opérateurs privés (la privatisation des prisons est une autre plaie du système carcéral US, voir à ce propos le bon Webdocumentaire Prison Valley).

La quasi-faillite de la Californie, incapable de construire de nouvelles prisons ou d’embaucher plus de médecins, ne permettait plus d’envisager d’autres remèdes qu’une libération massive de prisonniers. Devant cette perspective, des Conservateurs ont agité – non sans raison ! – le spectre d’un déferlement de criminels dans les rues et donc d’une hausse de la criminalité... Optimiste, la Cour suprême avait jugé ce risque minime car l’État de Californie dispose d’un pouvoir discrétionnaire dans le choix de la meilleure façon de respecter l’injonction judiciaire (notamment en ne libérant que des low-risk offenders, en soumettant les libérés à des programmes de réinsertion, en vidant plus ou moins voire pas du tout certaines prisons à condition d’atteindre le seuil global de 137,5 %). De fait, le tri opéré par l’État n’a pu empêcher la sortie de criminels violents ou sexuels, seule la gravité de la dernière condamnation en date étant prise en compte et non l’entier passé criminel.

LES DESERTS MEDICAUX

La liberté d’installation du médecin et des autres professionnels de santé a une grave conséquence : des régions entières sont des déserts médicaux (les médecins généralistes partis à la retraite ne sont pas remplacés et un rendez-vous chez un spécialiste se prend quelques mois à l’avance…) tandis que l’offre de soins est pléthorique dans le sud de la France, là où brille le soleil et abonde la clientèle âgée.

Le législateur a timidement attaqué le problème, suggérant que les conventions nationales des médecins, infirmiers, chirurgiens-dentistes, sages-femmes, auxiliaires médicaux et masseurs-kinésithérapeuthes prévoient des mesures incitatives comportant des aides à l’installation des praticiens dans les zones sous-médicalisées. Ces mesures sont définies après concertation avec les syndicats d’étudiants et de jeunes diplômés de ces professions (CSS, art. L. 162-5, 20° ; art. L. 162-12-2, 8° ; art. L. 162-9, 7° art. L. 162-19-9, 9°).

Seule la convention nationale des infirmières et infirmiers libéraux, modifiée par un avenant du 4 septembre 2008 (*) a entrepris de « rééquilibrer l’offre de soins infirmiers entre les régions » en mettant en œuvre des « mesures structurantes ». Ainsi, dans les zones « surdotées » (not. dans le sud-est), une infirmière ne peut être conventionnée que si une autre y cesse son activité définitivement ; à l’inverse, en zone « très sous-dotée » (au centre de la France, dans le nord et l’est mais aussi en région parisienne), l’assurance maladie accorde une aide à l’équipement (3000 € par an pendant 3 ans) et participe au paiement des cotisations sociales obligatoires (de 2760 € par an en moyenne) des infirmières qui s’installent ou se regroupent, dans le cadre d’une option conventionnelle à adhésion individuelle intitulée « contrat santé solidarité ». Une revalorisation des honoraires au 15 avril 2009 a été consentie en contrepartie de ces efforts. Ce dispositif, expérimental jusqu’en 2011, a été une réussite pour un coût modeste : dans les 145 zones très sous-dotées qui avaient été sélectionnées (5 % de l’ensemble des zones sous-dotées), les effectifs d’infirmiers ont augmenté de 10,6 % (120 professionnels supplémentaires) alors que dans les 210 zones surdotées ciblées (7 % des zones), ils ont baissé de 3 %.

Restreindre l’installation dans les zones sur-dotées est un impératif car, tant que les médecins seront rémunérés à l’acte, ils y gagneront leur vie. Une voie alternative consisterait à instituer une rémunération basée sur un forfait global par patient.

Les syndicats de médecins, quant à eux, restent allergiques à toute obligation (immédiatement qualifiée de « liberticide ») et ils réussissent généralement à faire plier le ministre de la Santé.

Ainsi, la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 « portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires » (dite « loi HPST ») a imaginé le « contrat santé solidarité » que le directeur de l’Agence régionale de santé (ARS) peut présenter aux médecins exerçant dans des zones « où les besoins en implantations ne sont pas satisfaits » : ceux qui refusent de le signer ou ne respectent pas les obligations stipulées doivent s'acquitter d'une contribution forfaitaire annuelle au plus égale au plafond mensuel de la sécurité sociale (C. santé publ., art. L. 1434-8). Le dispositif devait entrer en application à partir de 2013 : la ministre de la Santé a déclaré dès 2011 qu’elle  y renonçait…

À long terme, la mesure qui paraît la plus efficace est d’accroître le nombre d’étudiants en médecine dans les régions mêmes où il manque des praticiens et de les sensibiliser dès le début de leur cursus universitaire aux inégalités géographiques : éduqués dans des zones rurales ou défavorisées, ils seront plus enclins à y rester. En ce sens, la loi « HPST » prévoit que l’arrêté ministériel fixant le numerus clausus d’étudiants admis à l’issue de la première année des études médicales, odontologiques, pharmaceutiques et de sage-femme« tient compte des besoins de la population, de la nécessité de remédier aux inégalités géographiques » (C. éduc., art. L. 631-1).

La loi « HPST » a également créé le « contrat d'engagement de service public » que peuvent signer des étudiants et internes en médecine : en contrepartie d’une allocation mensuelle versée au cours de leurs études médicales, ils s'engagent à exercer leurs fonctions à titre libéral ou salarié dans les zones (identifiées par le SROS) où l’offre médicale est insuffisante (C. éduc., art. L. 632-6). Mais la moitié des quelques 400 allocations annuelles ne trouve pas preneur.

Un autre remède à court terme aux déserts médicaux consiste dans le développement des « maisons de santé » (C. santé publ., art. L. 6323-3) qui regroupent des professionnels de santé et des personnels médico-sociaux dans des structures assurant des activités de soins sans hébergement.

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La thÉorie de la fenÊtre brisÉe (Broken window theory)

Afin d’inaugurer une nouvelle série d’articles dans ce blog consacrés à la criminologie, et tirés de notre nouveau cours au Master 2 de Criminologie de l’Université Panthéon-Assas (Institut de criminologie de Paris), nous proposons de revenir sur l’une des plus fameuses théories dynamiques (c’est-à-dire axée sur le processus du passage à l’acte) conçues aux Etats-Unis : la théorie de la « fenêtre brisée ».

1. Genèse

La théorie de la « fenêtre brisée » (Broken window theory) est née d’un article de James Q. Wilson (né en 1931, professeur de science politique à l’université de Californie) et Georges L. Kelling (professeur de criminologie à l’université de Rutgers dans le New Jersey) paru en 1982 dans une revue grand public sous le titre « Broken windows. The police and neighborhood safety » (J. Q. Wilson et G. L. Kelling, Broken windows. The police and neighborhood safety : Atlantic Magazine mars 1982, p. 29). La théorie sera développée en 1996 dans un ouvrage coécrit par Georges Kelling (G. L. Kelling et Catherine Coles, Fixing Broken Windows: Restoring Order and Reducing Crime in Our Communities, 1996).

L’article évoque une expérience à Newark ayant consisté à remplacer les patrouilles de police motorisées par des patrouilles de police à pied (il est d’ailleurs essentiellement consacré au travail de la police). Si la pratique n’eut aucun effet sur le taux de criminalité, elle inspira pourtant aux habitants le sentiment que le voisinage était devenu plus sûr et la présence régulière d’officiers de police expérimentés parvint à restaurer une sorte d’ordre public (par ex., les mendiants pouvaient s’asseoir mais pas s’allonger, les alcooliques pouvaient boire en public mais dans des sacs en papier et pas aux croisements… sous peine d’une réaction sociale ou d’un appel aux îlotiers).

Les auteurs constatent alors l’accord des psychologues sociaux et des policiers sur le fait que, si la vitre brisée d’un immeuble n’est pas réparée, toutes les autres fenêtres seront bientôt cassées ; une fenêtre non réparée envoie le signal que personne n’a rien à faire de la situation et que casser plus de fenêtres ne coûte rien (outre que c’est amusant) (“If a window in a building is broken and is left unrepaired, all the rest of the windows will soon be broken. […] one unrepaired broken window is a signal that no one cares, and so breaking more windows costs nothing. (It has always been fun.)”).

Ils relatent ensuite l’expérience qu’un psychologue de Stanford, Philip Zimbardo, fit en 1969 afin de tester la « broken-window theory ». Dans une rue du Bronx et dans une rue de Palo Alto (quartier résidentiel chic en Californie), Zimbardo disposa une voiture sans plaque d’immatriculation, capot relevé. Dans le Bronx, le véhicule fut pris d’assaut par des « vandales » au bout de 10 minutes ; une famille (le père, la mère, leur jeune fils) vinrent les premiers prendre le radiateur et la batterie ; en 24 heures, toutes les pièces de valeur avaient disparu ; s’ensuivit une destruction généralisée (vitres cassées, sièges et moquettes arrachés) avant que la carcasse ne devienne le terrain de jeu des enfants. Les adultes impliqués avaient des tenues correctes et étaient blancs. La voiture abandonnée à Palo Alto demeura intacte pendant plus d’une semaine. Puis, Zimbardo lui asséna un coup de masse. Rapidement, des passants (toujours de respectables blancs…) le rejoignirent et, après quelques heures, la voiture fut complètement détruite...

2. Énoncé

La leçon est la suivante : un bien abandonné dans un quartier où la notion de propriété privée ne compte guère est vite considéré comme une res nullius que les individus n’hésitent pas à s’approprier et à vandaliser ; mais, même dans un quartier paisible où la propriété est plus longtemps respectée (car l’anonymat y est moindre et il est moins habituel d’y trouver des épaves), l’abandon d’un véhicule endommagé incite aussi les passants à commettre ce genre de délits.

Il en résulte que le facteur lourd de la délinquance de prédation et d’agression réside dans les désordres urbains, de voisinage et de proximité (les incivilités), qui envoient le signal selon lequel « no one cares ». Ce sont notamment : les dégradations de biens (mobilier urbain ou dans les parties communes des immeubles), les graffitis, le jet d’ordures et la saleté, l’occupation du domaine public ou des entrées d’immeubles par des bandes de jeunes impolis ou agressifs, la consommation ou la vente publique d’alcool ou de drogue, la présence de mendiants et de prostituées, les nuisances sonores…

Ces désordres non seulement accroissent le sentiment d’insécurité mais aussi renforcent la croyance chez les délinquants en puissance que les contrôles sociaux se sont effacés et qu’ils ne seront pas inquiétés. Si un mendiant peut ennuyer un passant sans que le voisinage se préoccupe de réagir, le voleur peut en déduire que personne n’appellera la police pour interrompre son forfait (le mendiant, ici, est comparable à la fenêtre brisée). Dans une ambiance où les victimes potentielles sont intimidées, les agresseurs et autres voleurs, occasionnels ou professionnels, sont persuadés qu’ils courent peu de risques d’être pris ou identifiés.

Ce n’est donc plus la délinquance qui engendre le sentiment d’insécurité mais au contraire ce dernier, provoqué par les incivilités, qui engendre un sentiment d’impunité favorable au passage à l’acte. Ce n’est pas non plus dans des facteurs sociaux profonds (pauvreté, culture d’exclusion, recul des lieux de socialisation) qu’il convient de rechercher les causes de la criminalité mais dans de petits détails sordides du quotidien qui peuvent transformer un paisible quartier en une véritable « jungle ». Ces actes peuvent même ne pas constituer des infractions pénales. Mais il faut y remédier le plus tôt possible, tant qu’ils sont peu nombreux et avant qu’ils ne s’accumulent, en réparant, nettoyant, évacuant, etc. ce qui doit l’être. Appeler la police une fois l’infraction commise ne sert à rien et les habitants qui souffrent du sentiment d’insécurité répètent d’ailleurs que la police ne peut rien faire.

3. Mise en œuvre et bilan : de la Fenêtre brisée à la Tolérance zéro

Cette approche eut un impact considérable sur les politiques criminelles qui, aux USA, en Grande-Bretagne ou en France, firent de la « lutte contre les incivilités » une priorité. Celle-ci se doubla d’une politique dite de la « tolérance zéro » consistant en une application systématique de la loi pénale par les services de police (jointe parfois à l’obligation pour les magistrats d’infliger des peines fixes).

Engagé à partir de 1985 comme consultant par les villes de New York, Los Angeles et Boston, Kelling vit sa théorie mise en œuvre. À New York, les graffiti furent effacés et le métro nettoyé entre 1984 et 1990. Entre 1994 et 2001, Rudolph Giuliani, adopta une politique placée sous la bannière de la « tolérance zéro » (Zero tolerance) et de la « qualité de vie » (Quality of life). Il intensifia l’action de la police en matière de lutte contre la fraude dans les transports en commun, contre l’ivresse publique et les déjections sur la voie publique, et même contre les « squeegee men » (laveurs de pare-brises)… La chasse aux petits délinquants fut facilitée par l’assouplissement des contrôles d’identité et des fouilles à corps.

La criminalité new-yorkaise a ainsi chuté de façon considérable (elle était en 2007 à son plus bas niveau depuis les premières statistiques datant de 1963). Trente années après la formulation de la théorie de la « fenêtre brisée », de rares auteurs doutent qu’elle soit à l’origine de cette décrue (V. par ex. Bernard E. Harcourt, Illusion of Order : The False Promise of Broken-Windows Policing, Harvard University Press, 2001). Au contraire, la théorie a été validée à plusieurs reprises, aux USA en 1990 puis aux Pays-Bas et en France (notamment par Sebastian Roché, Tolérance zéro. Incivilités et insécurité, Odile Jacob, 2002). Cependant, elle ne traite jamais que de la criminalité de rue, non, par exemple, de la délinquance d’affaire (white-collar crime).

Le bilan de la politique de la « tolérance zéro » est nettement plus contrasté. Il est douteux qu’elle ait contribué à elle seule à la baisse de la criminalité à New York puisque d’autres grandes villes ont connu une évolution similaire sans y recourir. Elle produit en revanche des effets pervers : l’énergie de la riposte policière est, sur le long terme, un facteur d’exaspération de la population et une cause de divorce entre la police et les citoyens ; elle a pour déchet inévitable des bavures policières ; la « tolérance zéro » a beaucoup rempli les prisons américaines au prix de peines disproportionnées.

En définitive, ce ne peut être qu’une stratégie ponctuelle et indirecte, pour assainir un quartier livré aux voyous ou éliminer un type d’infractions par la poursuite systématique des manquements, même les plus mineurs (harcèlement au travail, consommation de stupéfiants, délinquance routière – comme dans certains pays où le taux d’alcool dans le sang doit être de zéro).

En France, les incivilités brisent le mythe républicain d’un espace commun à partager. Mais l’absence d’une vraie police municipale et la culture policière (plus le fait que la grande majorité des infractions affleure au mieux dans les mains courantes de commissariat et ne connaissent aucune suite) rend irréaliste le recours à la politique de la tolérance zéro. Si elle a une utilité, souligne Sebastian Roché, c’est comme une pièce d’une politique plus large de maîtrise des lieux collectifs qui passe par la mise en place de « gardiens » ou « garants » de ces lieux chargés d’y faire respecter des règles d’usage voire d’« hospitalité » (S. Roché, préc.).

  Patrick Morvan