L'INJONCTION JUDICIAIRE A LA CALIFORNIE

DE VIDER SES PRISONS

L'AFFAIRE BROWN v. PLATA (2011)

La mass incarceration (incarcération de masse) est un modèle de politique criminelle aux USA. En 2009, 1,5 million de personnes étaient en prison, soit près de 1 % de la population, un ratio ahurissant (10 fois supérieur à la France). 

Les peines infligées condamnent nombre de prisonniers à y passer le restant de leur vie, parfois pour des infractions mineures. Les législateurs des États fédérés se sont livrés à une surenchère dans le renforcement de l’arsenal répressif. Les politiciens ne manquent jamais de revendiquer devant les électeurs leur implication dans la war on crime et de critiquer la mollesse de leur adversaire en ce domaine. Tous rivalisent d’imagination dans les mesures infamantes (surveillance électronique, séjours carcéraux traumatisants de type boot camps ou scared straight, relégation des délinquants sexuels…). Le discours sécuritaire et populiste règne en maître sur l’œuvre législative.

Dans une affaire emblématique (US Supreme Court, 23 mai 2011, Brown v. Plata[1]), la Cour suprême des USA a confirmé l’ordre adressé à l’État de Californie par une formation de trois juges fédéraux[2] de réduire de 200 % à 137,5 % le taux moyen de la surpopulation carcérale dans les prisons de l’État de Californie : environ 37 000 détenus sur 156 000 devaient être libérés dans un délai de deux ans. Les heureux bénéficiaires ont été élargis purement et simplement, placés en liberté conditionnelle ou sous surveillance (électronique notamment). Les plus dangereux ont été transférés dans des prisons de comtés (que l’État californien doit indemniser en contrepartie, alors qu’il est en situation de quasi-faillite) : la surpopulation carcérale se déplace ainsi vers les county jails qui sont inadaptées à l’accueil de longues peines.

L’action en justice avait été engagée sur le fondement du 8e Amendement (partie intégrante du US Bill of Rights) prohibant les châtiments cruels et inhabituels (cruel and unusual punishments) afin de dénoncer les conditions indignes de prise en charge médicale des prisonniers (ceux, notamment, souffrant de maladies chroniques et de maladies mentales) et la mortalité engendrée par l’absence de soins. Des chiffres (et même des photos) ont choqué les Justices : 50 morts par an par manque de soins, jusqu’à 700 noms sur une liste d’attente pour consulter un médecin, un toilette parfois pour 54 détenus et des malades mentaux enfermés dans des cages de la taille d’une cabine téléphonique... La Cour suprême observe qu’aucune injonction judiciaire moins radicale n’a prouvé son efficacité au cours des 20 dernières années : une première class action avait été introduite en 1990 dans une affaire Coleman v. Brown (au profit des détenus malades mentaux) et abouti à la désignation d’un mandataire judiciaire (special master) chargé de superviser les mesures de résorption ; les rapports successifs du special master ayant conclu à un échec, une seconde class action fut engagée en 2001 dans l’affaire Plata v. Brown.

Les politiques répressives ne sont pas seules en cause dans cette situation critique : il s’avère que 66 % des anciens détenus en Californie retournent en prison, 27 % parce qu’ils ont commis une nouvelle infraction (ce qui est dans la moyenne des autres États) et 39 % parce qu’ils ont méconnu leurs obligations au titre de la liberté conditionnelle (parole violations, beaucoup plus nombreuses que dans d’autres États qui sont parvenus à endiguer leur surpopulation carcérale).

Un plan, adopté en 2007, prévoyait la création de 53 000 lits supplémentaires pour 7,4 milliards $ mais, en 2011, aucune prison n’était sortie de terre - alors qu’elles avaient fleuri sans difficultés les années précédentes, assurant la fortune d’opérateurs privés (la privatisation des prisons est une autre plaie du système carcéral US, voir à ce propos le bon Webdocumentaire Prison Valley).

La quasi-faillite de la Californie, incapable de construire de nouvelles prisons ou d’embaucher plus de médecins, ne permettait plus d’envisager d’autres remèdes qu’une libération massive de prisonniers. Devant cette perspective, des Conservateurs ont agité – non sans raison ! – le spectre d’un déferlement de criminels dans les rues et donc d’une hausse de la criminalité... Optimiste, la Cour suprême avait jugé ce risque minime car l’État de Californie dispose d’un pouvoir discrétionnaire dans le choix de la meilleure façon de respecter l’injonction judiciaire (notamment en ne libérant que des low-risk offenders, en soumettant les libérés à des programmes de réinsertion, en vidant plus ou moins voire pas du tout certaines prisons à condition d’atteindre le seuil global de 137,5 %). De fait, le tri opéré par l’État n’a pu empêcher la sortie de criminels violents ou sexuels, seule la gravité de la dernière condamnation en date étant prise en compte et non l’entier passé criminel.

La 5e édition du

Droit de la protection sociale

(LexisNexis Litec - à jour au 14 juillet 2011) est parue 

Avec ses 5 éditions en 9 ans, un volume de 927 pages, ce livre est devenu l'ouvrage de droit de la protection sociale le plus vendu en France et le 10e de tous les ouvrages de droit social (classement Amazon).

Présentation

Cet ouvrage explore la galaxie des systèmes qui constitue le droit de la protection sociale (régimes légaux, régimes complémentaires de retraite, garanties collectives de retraite et de prévoyance dans l’entreprise, assurance chômage, aide sociale).

Il démêle et décrit les règles du droit de la sécurité sociale, du droit de l’Union européenne et de la CEDH (qui sont ici omniprésents), du droit processuel (le contentieux de la sécurité sociale), du droit civil des obligations (recours des tiers payeurs), du droit pénal (d’importants développements sont consacrés à la fraude sociale), du droit du travail, du droit des affaires et du droit public. Le droit des assurances groupe et le traitement social/fiscal de la protection sociale d’entreprise donnent lieu à une description approfondie.

Si l’auteur accorde le premier rang au raisonnement juridique, l’étude de cette matière au cœur de la société contemporaine le conduit également à rendre compte, au travers de tableaux et de synthèses, de l’évolution des finances sociales (déficits abyssaux des assurances maladie, vieillesse ou chômage...), des politiques sociales, sans occulter les aspects sociologiques touchant à la santé, la retraite ou la solidarité.

Sont exposés, sous une forme didactique et vivante, les théories classiques, des problématiques ou concepts inédits (« pénibilité » ou suicides au travail, rôle du principe « à travail égal, salaire égal », réparation du « préjudice d’anxiété » et contentieux de l’amiante, « portabilité » des régimes de prévoyance…) ainsi que les thèmes relevant de l’actualité la plus récente (loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites, loi « HPST » du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital, convention d’assurance chômage du 6 mai 2011, réduction des « niches sociales » ou déremboursement de médicaments, réforme de la procédure de reconnaissance des AT-MP par le décret du 29 juillet 2009, « tourisme médical » et soins médicaux à l’étranger, suspension des prestations familiales en cas d’absentéisme scolaire…).

L’appareil de référence (textes, circulaires et jurisprudence) très complet ainsi qu’un index détaillé permettront au praticien, au chercheur et à l’étudiant d’aboutir rapidement dans sa quête de savoir.

L’auteur

Patrick Morvan est professeur agrégé de droit privé à l’Université Panthéon-Assas (Paris II), où il enseigne le droit de la protection sociale. Il est également l’auteur d’une centaine d’articles et du traité sur les Restructurations en droit social (Litec, 2e éd., 2010).

LES DESERTS MEDICAUX

La liberté d’installation du médecin et des autres professionnels de santé a une grave conséquence : des régions entières sont des déserts médicaux (les médecins généralistes partis à la retraite ne sont pas remplacés et un rendez-vous chez un spécialiste se prend quelques mois à l’avance…) tandis que l’offre de soins est pléthorique dans le sud de la France, là où brille le soleil et abonde la clientèle âgée.

Le législateur a timidement attaqué le problème, suggérant que les conventions nationales des médecins, infirmiers, chirurgiens-dentistes, sages-femmes, auxiliaires médicaux et masseurs-kinésithérapeuthes prévoient des mesures incitatives comportant des aides à l’installation des praticiens dans les zones sous-médicalisées. Ces mesures sont définies après concertation avec les syndicats d’étudiants et de jeunes diplômés de ces professions (CSS, art. L. 162-5, 20° ; art. L. 162-12-2, 8° ; art. L. 162-9, 7° art. L. 162-19-9, 9°).

Seule la convention nationale des infirmières et infirmiers libéraux, modifiée par un avenant du 4 septembre 2008 (*) a entrepris de « rééquilibrer l’offre de soins infirmiers entre les régions » en mettant en œuvre des « mesures structurantes ». Ainsi, dans les zones « surdotées » (not. dans le sud-est), une infirmière ne peut être conventionnée que si une autre y cesse son activité définitivement ; à l’inverse, en zone « très sous-dotée » (au centre de la France, dans le nord et l’est mais aussi en région parisienne), l’assurance maladie accorde une aide à l’équipement (3000 € par an pendant 3 ans) et participe au paiement des cotisations sociales obligatoires (de 2760 € par an en moyenne) des infirmières qui s’installent ou se regroupent, dans le cadre d’une option conventionnelle à adhésion individuelle intitulée « contrat santé solidarité ». Une revalorisation des honoraires au 15 avril 2009 a été consentie en contrepartie de ces efforts. Ce dispositif, expérimental jusqu’en 2011, a été une réussite pour un coût modeste : dans les 145 zones très sous-dotées qui avaient été sélectionnées (5 % de l’ensemble des zones sous-dotées), les effectifs d’infirmiers ont augmenté de 10,6 % (120 professionnels supplémentaires) alors que dans les 210 zones surdotées ciblées (7 % des zones), ils ont baissé de 3 %.

Restreindre l’installation dans les zones sur-dotées est un impératif car, tant que les médecins seront rémunérés à l’acte, ils y gagneront leur vie. Une voie alternative consisterait à instituer une rémunération basée sur un forfait global par patient.

Les syndicats de médecins, quant à eux, restent allergiques à toute obligation (immédiatement qualifiée de « liberticide ») et ils réussissent généralement à faire plier le ministre de la Santé.

Ainsi, la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 « portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires » (dite « loi HPST ») a imaginé le « contrat santé solidarité » que le directeur de l’Agence régionale de santé (ARS) peut présenter aux médecins exerçant dans des zones « où les besoins en implantations ne sont pas satisfaits » : ceux qui refusent de le signer ou ne respectent pas les obligations stipulées doivent s'acquitter d'une contribution forfaitaire annuelle au plus égale au plafond mensuel de la sécurité sociale (C. santé publ., art. L. 1434-8). Le dispositif devait entrer en application à partir de 2013 : la ministre de la Santé a déclaré dès 2011 qu’elle  y renonçait…

À long terme, la mesure qui paraît la plus efficace est d’accroître le nombre d’étudiants en médecine dans les régions mêmes où il manque des praticiens et de les sensibiliser dès le début de leur cursus universitaire aux inégalités géographiques : éduqués dans des zones rurales ou défavorisées, ils seront plus enclins à y rester. En ce sens, la loi « HPST » prévoit que l’arrêté ministériel fixant le numerus clausus d’étudiants admis à l’issue de la première année des études médicales, odontologiques, pharmaceutiques et de sage-femme« tient compte des besoins de la population, de la nécessité de remédier aux inégalités géographiques » (C. éduc., art. L. 631-1).

La loi « HPST » a également créé le « contrat d'engagement de service public » que peuvent signer des étudiants et internes en médecine : en contrepartie d’une allocation mensuelle versée au cours de leurs études médicales, ils s'engagent à exercer leurs fonctions à titre libéral ou salarié dans les zones (identifiées par le SROS) où l’offre médicale est insuffisante (C. éduc., art. L. 632-6). Mais la moitié des quelques 400 allocations annuelles ne trouve pas preneur.

Un autre remède à court terme aux déserts médicaux consiste dans le développement des « maisons de santé » (C. santé publ., art. L. 6323-3) qui regroupent des professionnels de santé et des personnels médico-sociaux dans des structures assurant des activités de soins sans hébergement.

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